Fecha de ingreso: 23.09.2010
Estado: en comisiones de “Presupuesto y Hacienda”, “Asuntos Constitucionales” y “Justicia”
Firmantes: Ibarra, Vilma Lidia – Nuevo Encuentro Popular y Solidario Ciudad De Buenos Aires; Heller, Carlos Salomon – Nuevo Encuentro Popular y Solidario Ciudad De Buenos Aires; Sabbatella, Martin – Nuevo Encuentro Popular y Solidario Buenos Aires; Basteiro, Sergio Ariel – Nuevo Encuentro Popular y Solidario Buenos Aires; Rivas, Jorge – Nuevo Encuentro Popular y Solidario Buenos Aires
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El Senado y Cámara de Diputados,…
Artículo 1º.- Modifíquese el artículo 40 de la Ley Complementaria Permanente de Presupuesto Nº 11.672, el que quedará redactado de la siguiente manera:
«Facúltese al PODER EJECUTIVO NACIONAL, por el plazo de cinco (5) años, a contratar préstamos con Organismos Internacionales económico- financieros a los que pertenezca como miembro la REPUBLICA ARGENTINA, con arreglo a las bases que se especifican seguidamente:
a) Facilitar la movilización de capitales en el mercado interior o exterior,
b) Establecer o ampliar servicios públicos o actividades que directa o indirectamente estén vinculadas a los servicios de ese carácter, mediante obras o explotaciones legalmente autorizadas.
c) Crear o ampliar programas de asistencia social directa a los sectores más vulnerables.
d) Paliar situaciones de emergencia sanitaria a nivel nacional o regional dentro de la República Argentina.
e) Realizar inversiones fundamentales para el desarrollo económico del país.»
Asimismo, el Poder Ejecutivo Nacional podrá, por el plazo previsto precedentemente, someter eventuales controversias con personas extranjeras, a jueces de otras jurisdicciones, tribunales arbitrales o a la CORTE INTERNACIONAL DE JUSTICIA DE LA HAYA siempre que:
a) Los jueces de los tribunales arbitrales sean designados en forma imparcial.
b) La cesión de jurisdicción en jueces radicados fuera de la República Argentina constituya una exigencia de la contraparte en el marco de un convenio ya ratificado.
c) El derecho internacional haya establecido a través de la costumbre una práctica determinada de prorroga de jurisdicción.»
Artículo 2º.- Comuníquese al Poder Ejecutivo, etc.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Por primera vez desde la sanción de la reforma constitucional del año 1994, el 24 de agosto próximo pasado, se cumplió con la manda constitucional contenida en la cláusula transitoria octava, habiendo resuelto este Congreso de la Nación no prorrogar en forma automática y masiva la totalidad de las facultades delegadas en el Poder Ejecutivo de la Nación desde el año 1853 hasta la última reforma constitucional.
La situación descripta, nos obliga como legisladores de la Nación, a asumir las responsabilidades correspondientes, realizando el análisis y evaluación de las delegaciones existentes al 24 de agosto de 2010, con el objetivo de resolver, cuales de ellas, de acuerdo a sus características, entendemos que deben continuar siendo ejercidas concurrentemente entre el Poder Ejecutivo de la Nación y el Parlamento, y cuales corresponde que desempeñe únicamente este Congreso de la Nación, como representante del Pueblo Argentino.
Para arribar a este resultado, hemos recorrido un lago camino que comenzó con el vencimiento del plazo de cinco años establecido en la citada cláusula constitucional en el año 1999, lo cual dio lugar a la sanción de la Ley Nº 25.148, por la cual se ratificó -para respetar la denominación constitucional- en el Poder Ejecutivo, por el plazo de tres años y con arreglo a las bases oportunamente fijadas por el Poder Legislativo, la totalidad de la delegación legislativa sobre materias determinadas de administración o situaciones de emergencia pública, emitidas con anterioridad a la reforma constitucional de 1994, cuyo objeto no se hubiese agotado por su cumplimiento. Asimismo en esa oportunidad se aprobó la totalidad de la legislación delegada, dictada al amparo de la legislación delegante preexistente a la reforma constitucional de 1994, dándole de esta forma rango legal a un número indeterminado de actos administrativos (decretos, resoluciones, disposiciones, etc.) dictados por distintas dependencias y organismos del Poder Ejecutivo. En efecto, en esa oportunidad (y luego en otras) se prorrogó la facultad del Poder Ejecutivo para utilizar ese número indeterminado de facultades delegadas por el Poder Legislativo, al tiempo que se aprobó -para atrás- la totalidad de normas que la Administración había dictado en función de esas facultades delegadas.
Esta fórmula de ratificar la legislación delegante y aprobar la legislación delegada dictada al amparo de la primera, fue reiterada mediante las leyes Nros. 25.645, 25.918 y 26.135 dictadas en los años 2002, 2004 y 2006, respectivamente.
Después de todas estas prórrogas indiscriminadas, con fecha 20 de agosto de 2009, se sancionó la Ley Nº 26.519, por la cual se prorrogó por el plazo de un año «…la totalidad de la delegación legislativa sobre materias determinadas de administración o situaciones de emergencia pública emitidas con anterioridad a la reforma constitucional de 1994, cuyo objeto no se hubiese agotado por su cumplimiento…» pero conjuntamente, se conformó «una comisión bicameral especial, integrada por ocho (8) senadores y ocho (8) diputados, elegidos por las Honorables Cámaras de Senadores y Diputados de la Nación, respetando la pluralidad de la representación política de cada Cámara» , para analizar cuáles eran las delegaciones existentes desde 1853 hasta 1994, que venían prorrogándose en masa.
En efecto, luego del dictado de esta ley -y pese a la fuerte negativa de los bloques de la oposición a votarla, exigiendo en la mayoría de los casos la caducidad de la totalidad de las facultades delegadas, sin conocer cuáles eran y a qué consecuencias se enfrentaba el país – por primera vez se logró el objetivo de analizar las leyes que contenían facultades delegadas, a través de la Comisión Bicameral formada, contando con el asesoramiento de importantes juristas.
Por otra parte, corresponde señalar, que al momento de la sanción de la ley citada en último término, no se aprobó como en las ocasiones anteriores la totalidad de la normativa delegada dictada por el Poder Ejecutivo desde el 16 de agosto de 2006 -fecha de la sanción de la Ley de prórroga de facultades Nº 26.135 – hasta esa fecha. Esto fue así, ya que mediante la Ley Nº 26.122 del 20 de julio de 2006, este Congreso había creado – luego de importantes demoras-, la Comisión Bicameral Permanente de control de los Decretos: (a) de necesidad y urgencia; (b) de delegación legislativa; y (c) de promulgación parcial de leyes.
Dicha ley regula el funcionamiento de la Comisión Bicameral a la que se refieren los artículos 99 inc. 3 y 100 inc. 12 de la Constitución Nacional, y entre sus funciones tiene la obligación de revisar y expedirse sobre los decretos delegados dictados por el Poder Ejecutivo Nacional. Es importante destacar que, hasta el 2006, esos decretos del PEN se aprobaron sin control parlamentario porque no existía la bicameral. A partir de su puesta en funcionamiento es tarea de esa Comisión revisar y expedirse sobre cada decreto delegado y luego remitir el dictamen a ambas cámaras para su aprobación o rechazo. De este modo, ya no es posible una aprobación masiva de decretos porque la propia Constitución -y la ley 26.122- exigen su tratamiento, y por lo tanto su aprobación o rechazo, uno por uno.
Prosiguiendo con el análisis de la Ley Nº 26.519, a la Comisión Bicameral creada por dicha norma, se le encomendó que analizara todas las leyes que contuvieran delegaciones – sancionadas entre 1853 y 1994- y que»…no más allá del 30 de junio de 2010…», presentara «…un informe final conteniendo conclusiones idóneas…» que se debía poner a disposición de todos los bloques, pudiendo solicitar tanto la colaboración de juristas especialistas en la materia, así como informes a distintos organismos del Poder Ejecutivo -Secretaría Legal y Técnica y Procuración del Tesoro de la Nación fundamentalmente- como de este Congreso de la Nación -Dirección de Información Parlamentaria de este Congreso de la Nación-.
Este trabajo fue realizado en tiempo y forma, contando con la colaboración de importantes doctrinarios en la materia como ser los Dres. Alfonso Santiago (h), Alberto García Lema, Enrique Paixao, Luís Lozano y Bernardo Licht, quienes proviniendo de distintas historias profesionales y espacios políticos, abordaron con fuerte compromiso la labor que les fuera encomendada, presentando sus conclusiones a través de diversos informes en los cuales se analiza la problemática de las facultades delegantes y delegadas, no ya desde una posición meramente doctrinaria, sino con la idea de entregar a la Comisión y por intermedio de ella al Parlamento Argentino en su conjunto, una herramienta útil que sirviera para consolidar el proceso de institucionalización previsto por la Ley Nº 26.519, y que a la vez contemplara la correcta administración del Estado.
Es así, que el día 30 de junio de 2010, se entregaron los informes correspondientes a los presidentes de las Honorables Cámaras de Senadores y de Diputados, en los cuales se señalaron las delegaciones vigentes, así como las normas derogadas y aquéllas de objeto cumplido, detallándose en cada caso, el artículo en el cual se encontraba la delegación. Esto último resulta esencial, ya que se debe tener presente que lo que caducaron el 24 de agosto, son las delegaciones realizadas antes del año 1994, y no los cuerpos normativos en los cuales aquéllas se encuentran insertas.
En este punto, también consideramos relevante destacar que siempre que este Congreso de la Nación delegó una facultad en el Poder Ejecutivo a lo largo de la historia, lo hizo autorizándolo a dictar cierta normativa de carácter legislativo, pero sin perder el propio Congreso, en ningún caso, la atribución de ejercer dichas facultades en forma concurrente. No existió impedimento, ni legal ni político, para que en cualquier momento este Congreso hiciera uso de las atribuciones delegadas al Poder Ejecutivo, o condicionara su utilización. Un criterio contrario a lo precedentemente expuesto, implicaría tener que dictar una ley para «recuperar» esas facultades, lo que conllevaría que a través de un veto presidencial el Poder Ejecutivo podría negarle a este Parlamento hacer uso de facultades que le son propias por mandato constitucional. Es pacífica la doctrina que sostiene que al realizar una delegación, el Parlamento sigue manteniendo la facultad y puede ejercerla cuando lo disponga. El Poder Ejecutivo, en tanto, si la utiliza, debe enviar el decreto delegado a control de la Bicameral Permanente y luego el dictamen de aprobación o rechazo debe ser tratado en ambas cámaras.
De conformidad con lo hasta aquí expuesto, y en virtud del trabajo realizado en el marco de la Comisión, hoy debemos asumir, como lo expresáramos al comienzo, la tarea de evaluar y definir qué normas creemos que deben ser delegadas en el Poder Ejecutivo Nacional, para una mejor administración del Estado, estableciendo las bases y plazos de la delegación, de acuerdo al artículo 76 constitucional.
De este modo dejamos en claro que las delegaciones que se proponen, son decisiones efectuadas con la convicción de la necesidad de encomendar una actividad puntual al Poder Ejecutivo, lejos ya de las prórrogas indiscriminadas que se hicieron anteriormente.
Entendemos, y así lo marca nuestra historia y nuestro trabajo parlamentario, que el ejercicio de gran parte de sus atribuciones constitucionales por parte de este Congreso Nacional, constituye un avance fundamental en el proceso de institucionalización de la República que con avances y retrocesos venimos realizando desde el año 1983. Sin embargo, existen atribuciones que por sus características particulares deben continuar siendo ejercidas concurrentemente por el Poder Ejecutivo Nacional en beneficio de una correcta gestión del Estado y del interés público -con el debido control de la Comisión Bicameral Permanente de Tramite Legislativo instaurada a partir de la ley 26.122 y de los plenarios de este Parlamento-.
Es por ello que propiciamos, la delegación de parte de las facultades con las que contaba el Poder Ejecutivo Nacional para contratar préstamos con Organismos Internacionales económico- financieros de los que la REPUBLICA ARGENTINA forme parte (Art. 40), de conformidad con la facultad oportunamente delegada en la Ley Complementaria Permanente de Presupuesto y sus modificatorias, ya que consideramos que dicha facultad constituye una herramienta indispensable para la correcta administración del país.
En sentido contrario, entendemos que no se deben confirmar las facultades oportunamente delegadas al Poder Ejecutivo Nacional para acordar, cuando las condiciones del mercado financiero así lo requieran, excepciones impositivas al capital y/o a la renta en aquellos casos en que emita títulos de la deuda pública (Art. 39), ya que la desgravación impositiva es una facultad que entendemos requiere de una ley formal, dado que atenta contra el principio de generalidad en materia tributaria. Así también, interpretamos que no se debe delegar nuevamente la facultad del Poder Ejecutivo Nacional para disponer restricciones a las facultades de administración, acordadas a las entidades por sus respectivas leyes orgánicas y a las empresas del Estado, cualquiera sea su naturaleza jurídica (Art. 122).
En cuanto al artículo al cual hicimos mención en primer término, debe tenerse presente que las facultades mencionadas en el artículo 40 de la Ley Complementaria Permanente de Presupuesto, ha sido reiteradamente utilizada en el último año (en más 10 ocasiones), en el marco de distintos préstamos otorgados por organismos internacionales de los cuales nuestro país forma parte y cuyos acuerdos en los cuales se establece la forma en que se requerirán prestamos, subsidios o donaciones fueron oportunamente aprobados por este Congreso de la Nación, de conformidad con las facultades previstas en el Artículo 75 inc. 22 de la Constitución Nacional.
Ahora bien, viendo la utilización que se les ha dado a dichos préstamos durante ese período, entendemos conveniente incorporar además de los supuestos previstos en la norma, aquéllos en los que la ayuda financiera de los organismos internacionales de los cuales nuestro país forma parte, sean destinados a la creación o ampliación de programas de asistencia social directa a los sectores más vulnerables, así como cuando estén orientados a paliar situaciones de emergencia sanitaria como consecuencia de enfermedades, epidemias, etc.
En este sentido, la autorización en análisis, ha sido empleada, entre otras cosas, por ejemplo, para aprobar el modelo de contrato de préstamo BIRF celebrado entre la República Argentina y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, por un monto de hasta dólares estadounidenses doscientos veintinueve millones -u$s 229.000.000- para financiar parcialmente el «proyecto de emergencia para la prevención y atención de las enfermedades tipo influenza y fortalecimiento del sistema epidemiológico de la Republica Argentina, así como la donación del Fondo para el Medio Ambiente Mundial para la ejecución del Proyecto de Transporte Sostenible y Calidad del Aire a suscribirse entre la REPÚBLICA ARGENTINA y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) por un monto de dólares estadounidenses tres millones novecientos ochenta y siete mil (U$S 3.987.000).
Es dable advertir que estos préstamos o donaciones otorgados al Estado Argentino se perderían si no pudieran ser aprobados por el Poder Ejecutivo, dado que los organismos internacionales establecen ciertas pautas temporales para la aprobación de los proyectos a ser financiados por ellos, por lo que en caso de no contar el PEN con la facultad suficiente para su aprobación, estos proyectos correrían el riesgo de no poder ser ejecutados.
Asimismo, resulta indispensable para acceder a dichos préstamos o donaciones, que el Poder Ejecutivo Nacional cuente con la aptitud legal para disponer la prórroga de jurisdicción a favor de tribunales extranjeros, único modo en que tales préstamos son viables en el mercado internacional.
No obstante lo expuesto, entendemos que el PEN sólo podrá prorrogar la jurisdicción a jueces o tribunales arbítrales de otras jurisdicciones o a la CORTE INTERNACIONAL DE JUSTICIA DE LA HAYA siempre que los jueces de los tribunales arbítrales sean designados en forma imparcial, la cesión de jurisdicción en jueces radicados fuera de la República Argentina constituya una exigencia de la contraparte en el marco de un convenio ratificado y en aquellos casos en los cuales el derecho internacional haya establecido a través de la costumbre una práctica determinada de prorroga de jurisdicción.
Otro de los puntos que nos parece importante tratar, aunque su problemática excede a la norma en particular cuya delegación se propicia, es la vigencia de las normas delegadas, dictadas al amparo de normas delegantes que han caducado el 24 de agosto próximo pasado. En efecto, aquellas normas delegadas dictadas desde el 23 de agosto del año 2006, conforme establece la ley 26.122, deben ser tratadas una a una por la Comisión Bicameral Permanente y luego por ambas cámaras para su rechazo o aprobación, pero hasta que ello no suceda, las normas delegadas dictadas por el Poder Ejecutivo, por imperio legal, se mantienen vigentes.
En este sentido, consideramos que como parte de él, debemos proteger al Estado en su conjunto, dejando establecido con claridad qué normativa caducó y cual continúa vigente, evitando mensajes esquizofrénicos que puedan promover una litigiosidad dañina para los intereses de la sociedad en su conjunto. Está claro que las facultades que podía ejercer el Poder Ejecutivo por delegación del Congreso, esto es, las llamadas normas delegantes han caducado. Pero las normas dictadas por el PEN durante el tiempo que estuvo vigente la delegación mantienen su validez y vigencia por imperio de la ley 26.122.
Corresponde reiterar que, como lo expresáramos previamente, la citada Ley regula «…el trámite y los alcances de la intervención del Congreso respecto de los decretos que dicta el Poder Ejecutivo: a) De necesidad y urgencia; b) Por delegación legislativa; c) De promulgación parcial de leyes.» previendo que «La Comisión Bicameral Permanente debe expedirse acerca de la validez o invalidez del decreto y elevar el dictamen al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento.»
El criterio expresado precedentemente, según el cual las normas delegadas no pierden validez por la caducidad de la norma delegante en el marco de las cuales fueron dictadas, ha sido expresamente ratificado por los juristas convocados para asesorar a la Comisión Bicameral creada por la Ley Nº 26.519 quienes han manifestado en el informe que les fuera encomendado que: «A fin de despejar cualquier duda que pudiera abrigarse al respecto, conviene dejar sentado un principio de lógica jurídica uniformemente aceptado en el derecho comparado y en nuestro país hasta la reforma constitucional de 1994, que no innovó a ese respecto: las normas emitidas en ejercicio de facultades legislativas delegadas no pierden su vigor por la derogación de las leyes delegantes a cuyo amparo nacieron. (1) Ello obedece a la circunstancia de que, vigente la norma delegante al tiempo de sanción de la delegada, la validez del acto que dio origen a esta última debe juzgarse por las normas aplicables al tiempo en que fue celebrado y, en ese entonces, la norma delegante regía. La posterior derogación de la norma delegante no tiene efecto más que sobre ella misma, no sobre otras normas a cuyo nacimiento dio lugar de modo irrevocable. Dicho de otro modo, la norma delegada no nace subordinada a la condición resolutoria de que la delegante subsista sino que la vigencia de una y otro son independientes; tanto puede perderla la delegante como la delegada sin que ello impacte en su correlativa.» (2)
Finalmente, respecto a las características que conviene que posean las bases con las que debe contar la delegación, entendemos al igual que el Dr. Alfonso Santiago (h) – uno de los principales doctrinarios en la materia y asesor de la Comisión Bicameral creada por la Ley Nº 26.519- que: «…la experiencia legislativa, tanto argentina como comparada, demuestra que el concepto de ‘bases de la delegación’ tiende a ser cada vez más amplio y genérico.» (3) No obstante lo cual, opinamos que «[l]a ley delegante deberá consignar siempre las bases, criterios, objetivos, fines, sentidos o metas que debe seguir el órgano delegado.» (4)
En cuanto al margen de desempeño que se le puede dejar al Poder Ejecutivo, juzgamos, siguiendo al citado autor y a la jurisprudencia norteamericana, que la ley delegante puede «…acudir a conceptos amplios que dejen un gran margen de actuación al Poder Ejecutivo» así como que si bien «las bases de la delegación pueden ser amplias pero no completamente indefinidas, de modo que siempre señalen un marco dentro del cual debe desarrollarse la actividad del sujeto delegado, sin que sea admisible que éste pueda ‘vagar a voluntad entre todas las alternativas posibles’. Los controles legislativos y judiciales deberán luego juzgar si hubo o no excesos por parte del órgano delegado» (5)
En virtud de lo hasta aquí manifestado, entendemos conveniente para los intereses del país en su conjunto que l Poder Ejecutivo ejerza las facultades para contratar préstamos con Organismos Internacionales económico-financieros a los que pertenezca como miembro la REPUBLICA ARGENTINA, con el debido e inmediato control previsto por la Ley Nº 26.122 y de acuerdo a las bases y plazos establecidos en el proyecto que se acompaña, destacándose que aquéllas cumplen acabadamente con lo establecido por la doctrina nacional y la jurisprudencia internacional reinantes en la materia.
(1) Cfr. Eduardo García de Enterría, Tomás Ramón Fernández, «Curso de Derecho Administrativo», Tomo I, Capítulo V (en particular pags. 273/277), Civitas Ediciones S.L, Madrid, 2000.
(2) Informe Comisión Bicameral Ley Nº 26.519, Pagina 38
(3) Santiago, Alfonso (h), en «Tratado sobre la delegación legislativa» coautor con el Dr. Valentín Thury Cornejo, Editorial Ábaco, Buenos Aires, 2003, Pág. 415
(4) Santiago, Alfonso (h) ob. cit. Pág. 416
(5) Santiago, Alfonso (h) ob. cit. Pág. 416